Improving the Efficiency of Public Procurement

Abstract

Bland OECD-länder allokeras nära en tredjedel av offentliga sektorns utgifter genom offentlig upphandling. Detta innebär att offentliga myndigheters förmåga att hantera upphandlingsformatet har en betydande påverkan på hur mycket de, och den offentliga sektorn i stort, uppnår i relation till sina mål och ansvarsområden. Denna avhandling syftar till att ge nya insikter om hur offentliga upphandlare kan uppnå mer för pengarna genom förbättringar av hur de utformar sina kontrakt och auktioner. I synnerhet undersöks hur effektiviteten kan påverkas av följande tre aspekter: metoden för anbudsutvärdering (tilldelningsmekanismen), om objekt upphandlas separat eller är grupperade till större kontrakt, samt skillnader i hur olika upphandlare specificerar aktiviteter och mängder i ett givet fall.

I avhandlingen ingår fyra artiklar som analyserar detaljerad kontraktsinformation från svenska upphandlingar av vägreinvesteringar och kollektiv busstrafik. Denna information har samlats in från förfrågningsunderlag för ett stort antal kontrakt inom respektive verksamhet. Det sammanställda mikrodatamaterialet har möjliggjort såväl detaljerade kartläggningar av hur upphandlingarna har utformats som statistisk analys av samband mellan upphandlarens agerande och utfallet. Medan artiklarna främst är fokuserade på resultat och implikationer angående deras respektive forskningsfråga, förs i avhandlingens kappa en mer generell diskussion om kvantitativ mikroanalys inom upphandlingsområdet. Detta svarar mot ett kompletterande syfte med avhandlingen, vilket är att bidra till välinformerade beslut angående om och hur upphandlande myndigheter bör främja analyser av detta slag.

Två av artiklarna undersöker i vilken utsträckning och hur Trafikverket kan förbättra sin effektivitet i sin upphandling av vägreinvesteringar, efter att prioriteringen av objekt redan är gjord. Trafikverket upphandlar årligen dessa arbeten för omkring 2 miljarder kronor. Om bättre upphandlingsmetoder skulle innebära att samma arbeten kan upphandlas för 5% lägre kostnad, skulle cirka 100 miljoner kronor årligen frigöras för ytterligare åtgärder. Artiklarna indikerar att effektiviseringspotentialen är större än så. Resultaten stödjer Trafikverkets policy att gruppera liknande och närliggande åtgärder men implicerar att kontrakten generellt inte är tillräckligt stora för att fullt ut dra nytta av stordriftsfördelarna. En slutsats är att det är motiverat för Trafikverket att i högre grad beakta förutsättningarna för effektiv gruppering av åtgärder vid beslutet om när en åtgärd genomförs.

De andra två artiklarna undersöker hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) har implementerat tilldelningsmekanismen bästa förhållande mellan pris och kvalitet (BPK) samt dess effektivitet. Detta alternativ till lägsta pris och högsta kvalitet förespråkas inom EU:s upphandlingslagstiftning och är dominerande i många länder. Forskningslitteraturen som undersöker hur väl myndigheter implementerar BPK är dock begränsad i omfattning och mycket fragmenterad. Den ena artikeln visar att BPK är vanligt förekommande i svenska upphandlingar av kollektiv busstrafik men också att det är stora skillnader mellan olika RKM vad gäller om och hur de har tillämpat denna tilldelningsmekanism. Utifrån ekonomisk teori har flera tillämpningar har icke-fördelaktiga och troligtvis ej avsedda egenskaper. Den andra artikeln på detta tema utnyttjar att en RKM varierat mellan prestationsfokuserad BPK och lägsta pris över tid, och dessutom kunde tillhandahålla data på ett relevant och tillförlitligt utfallsmått. Baserat på 30 månaders observationer på uppmätt punktlighet påvisas ingen skillnad i utförarens prestation mellan lägsta pris och en BPK. Slutsatsen är att förespråkandet av BPK inte i tillräckligt hög grad ackompanjeras av vägledning om när och hur denna mekanism bör användas.

Avhandlingens kappa belyser hur mikrodata på kontraktsnivå möjliggör för analyser som beaktar skillnader i förutsättningar mellan olika upphandlingar och slumpmässig variation. I analyserna av vägreinvesteringar beaktas kontraktens och de åtgärdade vägsegmentens karaktär, och i analysen av busstrafikens punktlighet beaktas flertalet aspekter av det specifika trafikuppdraget. På så vis kan kvantitativ mikroanalys ge tillförlitliga kvantifieringar av hur kostnader och kvalitet påverkas av upphandlarens agerande, med hänsyn tagen till de externa förutsättningarna. Många av dessa samband kan antas vara alltför komplexa för att en individuell bedömning ska vara tillförlitlig, även om den individen är mycket kunnig och erfaren. Avhandlingen understryker dock att även kvantitativ analys kan ge vilseledande resultat om datamaterialet inte är tillräckligt bra, exempelvis om urvalet är för litet eller relevanta aspekter inte fångas.

En central poäng i avhandlingen är att det standardiserade och rigida upphandlingsförfarandet skapar goda förutsättningar för insamling av användbara upphandlingsdata. Potentialen för detta har dock i stort förblivit outnyttjad av myndigheterna själva. I stället har dessa data främst sammanställts inom enskilda forsknings- och utredningsprojekt, där till och med insamlingen av förfrågningsunderlag varit ett påtagligt hinder. I Sverige har Trafikverkets informationshantering och kostnadskontroll fått återkommande kritik. Trafikverket är dock långt ifrån värst i klassen i dessa frågor, utan kritiken speglar främst myndighetens position som en av Sveriges största upphandlare. En övergripande slutsats i avhandlingen är att myndigheter bör ta en mer aktiv roll i arbetet med att förbättra hur upphandlingsdata på kontraktsnivå samlas in och hanteras. Särskilt behövs välstrukturerad arkivering av förfrågningsunderlag samt system för att följa hur kontraktens kostnader och innehåll förändras efter att de har tilldelats. För mindre myndigheter är det rimligt att denna utveckling samordnas eller drivs av en centraliserad funktion. Trafikverket, å andra sidan, har goda förutsättningar för att ta en ledande roll i att finna och sprida framgångsrika arbetssätt inom detta område. I slutändan är det myndigheternas styrande organ som har ansvaret att instruera och följa upp förbättringar inom detta område, eftersom myndigheter inte sätter sina egna agendor.

urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:kth:diva-334674